不協和音の末裔

この危機によって前面に浮き彫りになったのは、間違いなく我が国経済の構造的な脆弱性です。すなわち、輸送と電力システムが燃料輸入に大きく依存していること、そしてこれらのエネルギー下流産業を管理する法的・規制的枠組みに内在する不協和音です。これまで何度も、こうした脆弱性が短期的な救済を約束しながらも長期的には悪影響をもたらす政策に転換される様子を目の当たりにしてきました。その影響の一部は意図せぬものではありますが、まさにこうした政策が保護しようとしている小規模消費者が負担することになります。

現物取引市場の停止
本稿の最終段階において、エネルギー規制委員会(ERC)は、「燃料供給の制限とエネルギー価格への価格上昇の潜在的影響を認識し」、3月26日0005時をもって電力現物取引市場の運営を即時停止するよう命じました。ERCによると、この停止は「[エネルギー省(DoE)]から委員会への勧告があるまで」有効とのことです。

停止措置自体がいくつかの疑問を提起しており、ERCが停止期間を管理する価格設定方法を定めた決議案についての予定されている公開協議の中で、これらに対処することが期待されます。

a.) 大統領が発令した国家エネルギー緊急事態宣言に関する大統領令第110号は、現物取引市場の運営停止を認可するものですか?もしそうであれば、そのような停止を管理する規則の発布前に市場停止を発効できますか?

b.) 停止措置に値する現物取引市場価格の上昇が過去数日または数週間にすでに発生していましたか?

c.) これらの価格上昇は化石燃料発電施設における燃料不足が原因と判断されますか?もしそうでない場合(発電事業者が十分な燃料を保有しているという報告を考慮して)、かつ記録された価格上昇が不当と判断される場合、市場を停止するのではなく、反競争的行動や市場支配力の濫用について調査すべきではありませんか?

d.) まだ価格上昇が記録されていない場合、または燃料不足がない場合(DoEの最近のニュース報道でも報告されているように)、そのような不足や価格上昇が記録される前に、予防措置として市場運営を停止できますか?もしそうであれば、そのような予防的停止はどのくらい続きますか?

e.) 最後に、消費者への供給のうち約20%のみが市場に基づいて価格設定され、約80%は市場外で決済される相対契約または電力供給契約(PSA)に基づいて価格設定されていることを考慮すると、特にPSAに燃料価格転嫁条項がある場合、停止措置はどのように燃料コスト増加の影響から消費者を守るのでしょうか?

システムと政策に内在するストレス
私の考えでは、この最後の質問が、消費者に効果的な救済を提供する解決策を真に見出すための最も重要なものです。発令の背後にある崇高な意図については疑問の余地がありません。私が思うに、この状況が非常に明確に示しているのは、過去数十年間に見られたガバナンスの複雑性です。経済システムが主にグローバル市場からのストレスによって試されるたびに、両方を手に入れようとする政策がもたらす緊張と対立を目の当たりにします。

一方で、政府(複数の政権にわたって)は、電力や公共交通機関などの特定の公共財やサービスの提供における行政的・財政的負担の軽減という形で、(民営化と双子の)規制緩和政策から恩恵を受けてきました。他方で、これらの財やサービスの対価を支払う財政負担を消費者の肩に完全に移転したことによる政治的コストにも、絶え間なく直面する必要があります。こうして私たちは、規制緩和された供給市場と料金規制されたサービス部門との間の緊張によって、ますます大きく深まる溝の中で生きています。

燃料部門における規制緩和
1998年、フィリピンは共和国法第8479号、すなわち下流石油産業規制緩和法を可決しました。これは、下流石油産業を自由化し、新規参入者へのインセンティブを提供し、石油製品の小売価格を規制緩和することにより、石油価格安定化基金を通じた補助金プログラムによって生じた公的資金への負担に対処するために制定されました。また、カルテル化や略奪的価格設定などを禁止する法律として、業界における公正な競争を促進し保護するための保護措置を実現し実施する追加権限をDoEに与えました。

長年にわたり、業界のプレーヤー数の増加を見てきました。フィリピン競争委員会(PCC)が2021年に発表した研究によると、2019年時点で業界の新規プレーヤーは製品市場全体の43%を占め、一方で3大プレーヤーは50.6%の市場シェアを保持していました。この研究は、予備審査によると、国内のほとんどの地域で業界が「確かに集中度が低くなった」ことを発見しました。しかし価格設定に関しては、この研究は次のように指摘しています。「『同期化された』週次価格調整は、価格変更の調整メカニズムとして機能します。現在の慣行の同期化された部分(ほとんどまたはすべてのプレーヤーが月曜日に通知する)は良性であるべきです。業界は規制緩和されているため、石油会社は価格を自由に設定できます。もし彼らが上記の価格調整に従っているとすれば、それは政府が彼らに課しているからではありません。企業が計算式や調整メカニズムから生じる価格より低い価格設定によって、他社から市場シェアを奪おうとする誘惑に駆られる可能性はあります。それでも、競合からの報復を誘発し価格戦争を始めることを恐れて、そうしない可能性があります。企業は計算式に従った(共通の)価格調整を予測できるため、価格戦争のリスクを冒すよりも、その価格に従う誘惑に駆られる可能性があります。」

2021年のPCC研究で特定された価格設定の問題とは別に、今日の石油業界プレーヤーの間でまだ蔓延している共通の価格設定慣行は、小売プレーヤー間の競争が世界的な製品供給源の不足または限定という根本的な問題を解決できない可能性があることも示しています。国内で販売するプレーヤーの数が増えても、同じ供給源から調達している場合、同じまたは類似の価格で販売する可能性が高くなります。

さらに重要なことに、規制緩和政策が対処できなかったのは、公共交通部門の運賃または料金―ジープニー運転手、タクシー運転手、バス運転手または事業者向け―が依然として規制されているという事実です。運賃調整には政府の承認が必要であり、規制当局の料金設定機能の行使において、通知と聴聞の実施後にのみ発行できます。したがって、石油製品のポンプ価格が上昇するたびに、公共部門は、価格が下落した場合にも利益を保持できるという理論のもと、乗客運賃または料金が適切に調整されるまで、そのような増加のコストを負担することが期待されます。この負担の重さが耐えられないほどになり、世論が悪化すると、政府は出発点に戻ります。つまり補助金の提供ですが、これは実際には持続不可能であることが証明され、そもそも規制緩和の採用を促した慣行なのです。

電力部門における規制緩和
約25年前、議会は共和国法第9136号、すなわちEPIRA(電力産業改革法)を可決し、電力業界における民営化政策と発電・供給部門の規制緩和を採用しました。EPIRA以前は50社未満の発電会社があり、そのほとんどが国営電力公社に直接販売する独立系発電事業者(IPP)として契約されていましたが、この数は過去20年間で2倍以上に増加し、再生可能エネルギー(RE)分野の新規プレーヤーの数とともに大幅に増加しました。しかし、ERCの記録によると、2025年時点で、発電部門の約65%を累計で支配しているのはわずか5つの主要プレーヤーのみです。

小売競争とオープンアクセス(RCOA)の採用と全国で20社以上の小売電力供給事業者(RES)の認可にもかかわらず、需要の70%以上は「囚われの状態」、つまりそれぞれの配電事業者(DU)によって供給され、主にERCによって価格が承認された相対PSAからのものです。主に屋上太陽光住宅または商業/産業(C&I)設備からのRE採用の増加、およびRCOAと小売集約プログラムまたはグリーンエネルギーオプションプログラムを通じたRES経由の直接契約により、より多くの消費者が囚われ市場から競争可能市場へ移行し、いわば規制から解放されることが期待されます。

しかし、そのような競争可能性への移行の転換点に到達するまで、消費者と発電会社も輸送部門に蔓延しているのと同じ不協和音の領域に捕らわれています。ただし、電力部門では、石炭、ディーゼル、天然ガス燃料契約の燃料価格転嫁条項とPSAの長期的性質を考慮すると、ダイナミクスが少し異なる可能性があり、これによりDUと発電事業者は価格リスクから保護されます。公共交通部門における燃料価格上昇の財政的負担はジープニー運転手、タクシー運転手、バス事業者が負担しますが、電力部門におけるそのような負担は消費者(同じジープニー運転手、タクシー運転手、バス事業者を含む)が直接負担します。

Monalisa C. Dimalantaは、Puyat Jacinto & Santos Law (PJS Law)のシニアパートナーです。彼女は2022年から2025年までエネルギー規制委員会の委員長兼CEOを務め、2019年から2021年まで国家再生可能エネルギー委員会の委員長を務めました。